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《预算法》视角下的央地财政分权路径

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。但新修改的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)却大量延续旧法,并未对就事权与责任相适应的问题进行细化规定。鉴此,山西财经大学副教授白晓峰在《法商研究》2015年第1期发表论文《预算法视角下的中央与地方关系——以事权与支出责任分配为中心》,对事权与支出责任分配制度提出了自己的看法。

 

    【要点】:在预算领域“建立事权和支出责任相适应的制度”需要细化《预算法》和其他文件中的模糊性条款,清理针对地方预算的散乱强制性规定。以公共服务提供效率为标准,对中央地方性事权进行重新归类整理,并以明确的立法形式对其配套的财产分权措施予以切实保障。

 

    一、《预算法》的财政分权职能应引起高度重视

 

    其一、政府职能定位正在发生改变。在国家-社会的二元结构下,政府的职能不再是对社会生活的细枝末节进行调整,而仅在于对一般性规则的制定和推行。国家与社会分权中最关键的实现途径———政府职能转变———在理顺中央与地方关系上起到了基础性作用。必须在科学界定中央与地方角色和职能的基础上配备相应的职权,并作整体划分。理顺国家与社会的关系,改变全能政府的形象,还权于市场和市民社会。

 

    其二、支出责任必须与相关政府职能相适应,并寻求法治保障。政府职能转变后,国家以及其他公共团体是以向其他国民提供公共服务为己任的理念,在多层级财政结构下,地方政府是地方公共产品与服务的提供者,地方政府因此承担了一定的财政支出责任。然而支出责任的变化与创新都必须依赖于明确的法律授权,否则中央或者地方政府都可能以创新之名破坏基本规则,“以法治的名义”去破坏法治。

 

    其三、《预算法》仅对各税种、国有资产收益和专项收入作了具体的安排,但对其他收入则没有明确的划分规定,分税制没有涉及事权划分的问题,导致地方政府承担了很多本应由中央政府承担的事权,如社会保障事权等。中央与地方之间事权与财权倒挂,事权与支出责任不匹配。“中央与地方财政分权界限不清且缺乏法治保障”,致使实践中经常出现“中央请客,地方买单”的现象,地方的支出责任远远大于其承担的事权。

 

    二、相关文件中关于中央与地方事权与支出责任分配规定的反思

 

    其一、新《预算法》对中央与地方的事权范围作了概括规定,但没有在央地之间进行支出责任划分。在第30条到第32条的关键条款中,责任划分模糊,第30条中所谓公共支出的“合理需要”界限是什么,“妥善安排其他支出”标准又是什么,都没有明确的规定。新《预算法》仍然沿用老《预算法》第19条的规定对预算支出的范围进行了大致确定,但仍没有在中央与地方之间进行责任划分。

 

    其二、中央通过立法和其他文件给地方预算确立了大量强制性标准。如《中华人民共和国教育法》要求预算支出中保障教育经费“三个增长”,《中华人民共和国科学技术进步法》要求国家财政用于科学技术经费的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。其他还有 “农业技术推广资金”、“公务员工资”、“教师工资”等标准都属于强制性的预算支出标准。其他政策文件中还有数量较多的强制性预算支出标准,如“卫生费用”、“环境污染防治投入”等等。同时,在中央政府工作报告中,也可以看到很多强制性预算支出标准,如校舍维修经费补助标准、农村最低生活保障、城市居民最低生活保障、企业退休人员基本养老金标准、中央和地方财政对参合农民的补助标准,等等。

 

    其三、中央与地方事权与支出责任分配规则的缺失。主要包含以下四方面:

 

    1、在中央与地方事权与支出责任的分配中,中央通过立法或政策的形式确定中央与地方事权与支出责任的分配,在这个过程中中央占有主导地位,地方政府和社会公众的话语权旁落。

 

    2、事权划分没有法定依据,而是在重要的政策性文件中进行模糊描述,这种情形不利于事权的明晰,反而导致实践中中央与地方事权的交叉、错位和越权现象普遍存在,致使事权的划分随意性较大。

 

    3、中央与地方之间的支出责任没有统一的法律依据,而是散见在不同的规范性文件中。

 

    4、现有的支出责任和标准没有考虑各地地方特点和居民偏好等因素。

 

    三、出现上述问题的深层次原因

 

    其一、政府和社会的行为界限并没有明确划定,而且,政府和社会之间就事权和支出责任分配问题也缺乏“共同知识”。“小社会,大政府”的实践模式使得政府常常跨越社会公共事务领域,介入经济和社会领域之中,不仅从中获得大量的预算外收入,也承担了许多本应由社会承担的支出责任。国家和社会两种不同结构在运行机理上的差异根本否认二者会通的可能性。

 

    其二、在政府系统内部,事权划分表现为由中央主导的公共事务分配的非法定性。这种局面的形成并不是单一的分税制财政管理体制带来的,科层制官僚体制政府职能转变未能完成,省以下分税制的不彻底,都是该局面形成的重要原因,这造成了四方面主要影响:

 

    1、与成本和收益对等原则相悖,一些不仅仅涉及某个地区利益的事务(如江河治理和跨区域污染防治等),本应由中央负责,却在实践中交由地方处理。

 

    2、与地区偏好理论相悖,一些本来由地方承担更为合适的事务,如区域性重大基础设施建设和农村厕所改造等,中央却承担了更多的支出责任。

 

    3、与财政分权理论相悖,中央和地方事务划分不清,存在很多交叉和重叠事项;这种格局造成目前中央财政本级支出占全国财政总支出的15%,而地方政府实际支出占全国财政总支出的85%,地方承担的支出责任明显高于中央。

 

    其三、预算法关于事权与支出责任分配规则的缺位,抽空了事权划分和责任分配的理性价值和社会批评功能,使预算法沦为政府履职的附庸,从而在一定程度上伤害了预算法蕴含的法治精神。作为“财政宪法”的预算法理应是一国财税管理体制中最为核心的财税基本法,但是作为预算权权利(权力)指向的重要内容即“事权划分和支出责任分配”问题,新《预算法》在模糊处理的同时,也没有出台相关的事权划分法定依据,预算权分配因此与事权划分之间产生隔离,事权划分和支出责任分配只能延续其作为中央政府为主导的非法定性的命令性范畴之一。

 

    四、《预算法》进一步修改的建议

 

    其一、规定事权划分与支出责任分配的原则。主要包括以下四点内容:

 

    1、国家行为边界法定原则,即在国家和社会之间以法分权,政府要与企业、市场合理分权,进而划定政府行为界限,使其支出责任限于公共性支出,缩小其经济性支出的范围,依法确立国家与社会的权力边界,并将此作为前提。

 

    2、法律分权主导原则,即由行政性分权转变为法律性分权,中央与地方支出责任的划分,涉及中央与地方的利益调整,不应当由中央政府主导确定,应由法律来规定。必须在承认中央与地方各自利益的基础上,将二者的事权划分法定化。

 

    3、承认地方政府才是地方公共物品的最佳提供者。因此,应主要依据政府职能和公共物品的层次性来划分各级政府的事权范围,并要明确法律规定之外的剩余权力的归属。

 

    4、社会服务原则,即各级政府在进行社会管理时,在与社会中介组织合理分权的前提下,从社会控制转向社会服务。

 

    其二、设定事权划分与支出责任分配的具体规则,主要包含以下四点内容:

 

    1、将《决定》中有关中央与地方事权划分的表述以及国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中有关中央的支出责任表述具体细化,并按照《宪法》中要调动地方积极性的精神,在保证社会参与的前提下,条件成熟时予以法定化。

 

    2、中央上移一部分事权。在财税体制改革目标确立为公共服务均等化的前提下,中央应将属于应该在全国范围内实现均等化的事项如教育、医疗和社会保障等与个体密切相关的领域上移为中央事项。将具有地方特点的事项下移给地方,如煤炭、烟、酒等主要集中于部分省份的产业相关事项。

 

    3、适时出台《财政转移支付法》和《地方举债法》,虽然新《预算法》对财政转移支付和地方举债的问题做了很大修改,但多数是原则性条款,在新《预算法》中细化规定也不太可能,因此建议制定专门的财政单行法予以规定,并与新《预算法》共同构成规范中央与地方事权划分与支出责任的法律体系。

 

    4、规范多层级治理的财政结构,以任务或政策问题导向为基础,针对地方居民的共同偏好或者需求,在不同层级政权组织之间划分财政收支权限,提供特定的公共产品与服务。

 

    其三、将新《预算法》的问责机制扩大到事权执行和支出责任范围。未来修订《预算法》时,对事权与支出责任分配进行规定,对没有依法执行属于自己的事权以及越权执行不属于自己的事权的主体,或者对属于自己的事权而不承担支出责任的主体,按修订后《预算法》的法律责任条款的规定追究其责任。中央与地方之间一旦划定事权和支出责任范围,那么在规则之外,中央不能向地方转移支出责任,否则应对地方建立相应的补偿机制。

 

    其四、确定适当的中央与地方支出责任分配比例及其增长幅度。近年来,地方财政支出占国家财政支出比重不断攀升,二者的支出标准和比例也呈无序化状态。因此,新《预算法》进一步修改时,除了对所有的强制性支出项目和标准尽可能量化外,还必须对中央和地方的具体支出比例进行量化,这是中央和地方关系法治化的重要内容之一。