您目前的位置: 首页» 立法研究» 理论聚焦» 地方立法客体的选择条件及基本范畴

地方立法客体的选择条件及基本范畴

    地方立法客体是地方立法的重要组成部分,但我国《立法法》对于地方立法客体的规范却存在诸多缺陷。上海财经大学法学院张淑芳在《法律科学》(2015年第1期)上发表论文《地方立法客体的选择条件及基本范畴研究》,对我国地方立法客体的理论性质、决定因素、选择条件、基本范畴等方面作了较为系统的介绍。

 

    【要点】:地方立法客体的性质应从地方立法的规制对象、所涉及的事态范围、设定的关系形式等三方面理解。决定地方立法客体的客观因素包括政权结构形式、宪法的行文技术、立法性质的定位、地方权力的范围。对于中央保留权力、专属权力、已有规定、正在酝酿、禁止规定所涉及的事项,地方立法不得选择。本文还从中央立法留有空隙而属于次级性、行政性、区域性、具体性、实施性的事务方面对地方立法客体范畴进行了界定。

 

    一、地方立法客体的理论阐释

 

    目前《立法法》关于地方立法的规定是存在立法主体与立法客体的巨大反差的,这种反差表现在主体的明确性和客体的任意性之中。正是这样的反差,导致目前地方立法处于一种相对失控的状态。要解决这一问题,一方面要使地方立法的客体存在于地方立法的概念系统之下,让地方立法的客体能够从地方立法的概念系统中演绎出来;另一方面,在揭示地方立法的客体时必须从主体的概念、主体的行为方式乃至于主体的职权范围等予以展开和框定。

 

    其一、地方立法的客体是地方立法的规制对象。从深层次来考察,可以说地方立法是一个动态的事物,包括立法主体、行为方式、行为对象、行为结果等四个部分。其中,行为对象就是主体的行为所指向的具体对象。这个对象主要是某种社会秩序或者存在于社会机制中的秩序机制。

 

    其二、地方立法的客体是地方立法涉及的事态范围。所谓事态范围是指主体的行为所涉及的相关的客观事物或者事务以及这种事物和事务的边缘或者界限。就地方立法而论,事态范围便是对它的客体进行理解和框定的自然要素。

 

    其三、地方立法的客体是地方立法设定的关系形式。一方面社会系统和社会机制是法律典则和法律规范存在的前提和基础;另一方面,法律规范和法律典则形成了新的法律关系,进而形成了新的社会关系和社会秩序。而在这个法律典则对社会过程的控制中,法律典则的客体便是一种关系形式。

 

    二、地方立法客体的决定因素

 

    其一、政权结构形式。国家政权的结构形式是就一国中央政府与地方政府的关系而言的,其主要包括单一制政权结构形式及联邦制政权结构形式。不同的国家结构形式地方立法有着不同的客观状况,这种客观状况不单单表现在立法主体的法律人格上,更为重要的是表现在立法客体上。我国从政权结构形式来讲属于单一制,因此我国地方立法的客体是不能完全从中央立法独立出去的,决定这种客体的要素要以中央立法留下的空间而论。

 

    其二、宪法的行文技术。宪法作为国家的根本大法至少要解决如下三个主要问题:一是一国国家权力类型上的划分;二是一国国家政权的体制设计;三是中央和地方的职权划分。各国宪法在规定上述问题时所采取的行文技术是有较大差别的,而行文技术都必然会影响到地方立法的权力行使上,进一步讲,也必然会影响到地方立法的客体上。

 

    其三、立法性质的定位。笼统地讲,立法是用于表达国家意志的行为,而行政则是用来执行国家意志的行为。然而,在现代国家的法治实践中,两者往往交互履行对方的职能。《立法法》回避了立法的概念,回避了对立法行为性质的揭示。此外还有一个问题需要提到,《立法法》没有认可行政规范性文件作为行政立法的属性,但现实中行政规范性文件既能够设定新的行政法关系,又能够为行政相对人创设新的权利和义务,而当它作出这样的创设性规定时,与立法行为并无二致。

 

    其四、地方权力的范围。说到底,地方立法客体的最终形成决定于地方立法权的范围。地方人民代表机关和地方人民政府在地方事务管理中所行使的权力与中央立法机关和中央政府行使的权力究竟怎样划分、怎样定位会直接决定地方立法的客体。

 

    三、地方立法客体的选择条件

 

    从《立法法》第87条、89条等规定可以看出,地方立法的客体虽然在该法中没有令人满意的详实而具体的规定,但是该法却规定了地方立法客体的若干选择条件。即是说,当地方人民代表大会和地方人民政府制定地方性法规和地方政府规章时必须严格选择相关的立法客体。这些选择条件具体包括:

 

    其一、中央立法具有保留权力,地方立法不得选择。法律保留原则是现代法治文明的体现《立法法》第8条强调一些特定事项只能由法律作出规定,实质上是用隐含的方式确立了法律保留原则在我国立法体制中的地位。地方立法在有关客体的选择中,属于法律保留事项的便不得选择,这是一个具有绝对意义的法律问题。即是说,地方立法即便是在形式上也不能选择这样的事项。

 

    其二、中央立法具有专属权力,地方立法不得选择。中央立法从广义上讲包括了全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的行为,还包括国务院制定行政法规的行为,甚至还包括国务院职能部门制定部门规章的行为。有些事项也许除了法律以外其他行政法文件也可以作出规定,而规定这些特定事项的行政法文件可能仅仅限定在行政法规和部门规章之中。在我国行政法文件中,专属于中央立法的情形非常多见,凡专属于中央立法的立法客体,地方立法则无权作出规定。

 

    其三、中央立法已有规定的,地方立法不得选择。地方立法的抄袭有两种情形:一种情形是此地方抄袭彼地方的立法的情况;另一种情形则是地方立法将中央立法中的规定重复一遍。就第二种抄袭情形而论,即使不是一种立法腐败,至少增加了立法成本。基于此,地方立法在客体的选择上不应当与中央重复。换句话说,当中央立法对某一事项作出规定时,地方立法就不应当就同一事项作出同样规定。

 

    其四、中央立法正在酝酿中的,地方立法不得选择。我国是单一制国家,地方意志和中央意志同为一个意志,或者说我国不允许有地方上的独立意志存在,更不允许地方利益超越于全国利益。这个基本理论若具体到立法中,那就必然是中央立法优于地方立法、中央立法先于地方立法等等。当地方选择某一立法客体时,如果中央已经处于酝酿阶段且已经有了初步方案,地方立法便不得选择。这同样是法治统一原则所要求的。

 

    其五、中央立法有禁止规定的,地方立法不得选择。中央立法包括国务院的行政法规,甚至包括部门规章,在立法实践中,还有诸多的禁止性规定。这些禁止性规定对地方立法同样具有拘束力。在立法实践中,这些禁止性的规定可以概括为下列方面: 一是有些事项只能由中央机关进行规范,就必须禁止地方作出规定;二是由中央立法制定行为规则更加科学合理的,便应当禁止地方立法涉及该事态。

 

    四、地方立法客体的基本外延

 

    《立法法》对地方立法的规范主要立足点或者比较高的境界应在于对地方的立法进行有效的法律治理,使地方立法成为整个国家立法体系的有机构成。说到底,就是要实现地方立法的法治化。这个法治化的焦点就目前而论便集中在地方立法的客体上,而后者的法治表现应从以下方面体现出来:

 

    其一、中央立法留有空隙而属于次级性的事务。地方立法的存在有一个大前提就是中央立法留有空隙,即是说中央立法由于某种外在的或者内在的原因而不能够对有关的社会事态作出规定,这个空隙也就成了地方立法的基本空间。而所谓次级性的事务,就是在这些事务之上有更为高级的、更为大规模的、更为与国家事务有密切关系的事务,即首属事务。那么问题的关键就在于如何确定哪些事务属于次级事务,哪些事务属于首属事务。一是可以从事态类型上进行划分;二是对某一事务本身进行分级、分层。

 

    其二、中央立法留有空隙而属于行政性的事务。从法律保留原则来看,地方立法包括地方性法规只能就行政性的事项作出规定。所谓行政性的事项,就是指由国家行政权通过行政执法和行政管理而实施的事项。还应指出,尽管地方立法规定的事项是行政事项,但不是所有的行政事项地方立法都能进行规定,也即是说行政性事务是一个限定词,而这个限定词只有在符合一定条件时才是有意义的。当然,地方立法在将行政事务作为规制的客体时还有一个条件,就是与中央立法的衔接问题。这里同样要强调中央立法留有空隙是一个基础条件,进而言之,当中央立法对某一事项已经作出明文规定时,地方立法便不能对同一事项作出相同的规定,更不能作出相反的规定。

 

    其三、中央立法留有空隙而属于区域性的事务。这里所强调的区域性的事务是指该事务存在于某一个或者某几个特定的区域之内,对于这种区域的特定性,中央立法不是留有空隙,当然也可能留有空隙但主要是没必要对这样的特定性事务作出规定。从某种意义上讲,区域性是地方性的一个重要判定标准,如果我们忽视了地方立法的区域性特点,我们便有可能使地方立法存在诸多弊病。

 

    其四、中央立法留有空隙而属于具体性的事务。中央立法所规制的是普遍的、大规模的、复杂的社会事务,而地方立法所规制的是特定的、具有针对性的社会事务。这样的具体事务,中央立法当然应当留有空隙。在这里,中央立法的空隙与事务的具体性是一个辩证的事务或者说二者存在辩证关系。中央立法将这种地方特色留给了地方,也就是说,中央立法在这里留下空隙是为了这个事务实施和实现的方便起见。

 

    其五、中央立法留有空隙而属于实施性的事务。我国立法体制中法律典则和附属于该典则的实施办法分而立之是立法中的一个普遍现象,而且这个现象在我国已经形成了立法上的套路。那么,地方立法的客体之一就存在于此种实施性事务中,诸多中央立法在其行文的最后都指出其实施办法要么以行政法规的形式出现,要么以地方立法为之。必须强调的是,此种地方立法客体在我国目前似乎有些泛化,随着立法技术的完善,能由中央立法完成的事项,尽量不要由地方再制定实施性的规范。