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地方立法协商机制刍议

    我国地方立法协商制度有了很大发展,这一制度提高了立法质量,也积累了相关实践经验,同时也暴露了诸多弊端有的做法甚至背离了立法协商的原则和宗旨。武汉大学法学院的苏绍龙在《暨南学报》(2015年第5期)发表论文《地方立法协商制度机制刍议》对地方立法协商的基本内涵、典型实践模式及其问题、协商制度机制的理想架构等问题作了较为系统的论述。

 

    【要点】:立法协商是协商民主的重要表现形式。现阶段更需要根植当下中国的基本国情和政治资源,建立完善的立法协商制度、程序、机制。地方立法协商制度可以考虑设计建立党委领导,人大及其常委会主导组织,以政协为主要渠道,相关主体积极联动,平等参与形式多样地开展协商的总体制度框架。规范地方立法协商的程序。设立地方立法协商的启动和联动、遴选和商请等机制。

 

    一、立法协商的基本内涵

 

    其一、立法协商的概念。立法,广义上讲是法定的国家机关依照法定职权与程序,认可、创制、修改和废止法律等规范性法律文件的专门活动。从中义层面而言,除中央立法机关有权进行上述活动外,地方立法机关根据宪法、法律的规定或授权,依照一定程序制定、修改或废止规范性法律文件的活动也属于立法,而“立法机关”限于代议机关。协商,则是为了在不同主体间尽可能地达成共识,以对话沟通甚或辩论等形式,听取意见建议、汲取公共智慧,求得“最大公约数”的民主过程。

 

    其二、立法协商的性属。立法协商是发生在人大及其常委会立法过程中的一个环节,本质上属于立法活动。其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民参与立法协商,并不意味着这些参与主体与人大或其常委会“分享”立法权,因为协商是基于立法的公共性特质和民主性原则,对规范性法律文件草案提出意见建议的政治参与活动,协商过程中呈现的意见建议是“咨询”性质的,并不当然地发生法律效力或必然被立法机关采纳,最终的审议和决定权仍然属于人大或其常委会。

 

    其三、立法协商的原则宗旨。“协商就要真协商”,“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛”。协商的目的在于集众人之智,凝聚共识,提高决策的科学性和民主性。

 

    二、地方立法协商实践探索评析

 

    其一、现状。据可查信息,福建省是最早开展地方立法协商实践的地方,其后,许多地方也陆续开始了立法协商的实践探索,省级行政单位有北京、上海、吉林省和广西壮族自治区等,享有立法权的城市有杭州、济南等地。综合上这些地方开展立法协商的形式和方式来看,可以大致总结为三种模式,即“地方党委协调,人大与政协对接,政协组织协商,人大听取意见”模式,“地方人大常委会党组与政协党组对接,政协党组领导专委会组织协商,汇总意见报人大常委会党组”模式,以及“人大与政协共同协调,各自相关专委会对接,政协专委会组织协商,人大专委会收纳协商意见”模式。

 

    其二、问题。立法协商缺乏明确的法律和制度保障,缺乏健全的程序规则。立法是代表人民行使国家权力的行为,行权过程应当有严密完整的法律和制度保障。虽然《立法法》有相关规定,然而,这些规定多以立法程序中以“多种形式征求意见”表达了立法协商的基本含义,却始终没有明确表述“协商”。立法协商的实际运作缺乏详尽连贯的程序规则,现有规定刚性不足、弹性有余,减弱甚至消解了通过立法协商凝聚共识的可能性。

 

    1.地方党委对立法协商发挥领导和协调作用不足。党的领导是社会主义法治的根本要求,也是社会主义协商民主的内在规定性,人大工作必须坚持党的领导,相应地,立法协商也必须坚持党的领导。在各地立法协商实践中,只有北京市委等少数地方党委积极支持和引导,为立法协商的实践探索掌舵和护航,发挥了党委对本地区立法工作的领导和对本地区人大、政协工作的协调作用。多数地方党委则没有发挥这样的领导和协调作用。

 

    2.地方人大及其常委会对立法协商缺乏主动性和积极性。立法协商在本质上属于立法活动,人大及其常委会作为行使立法权的国家机关对立法协商当然应当积极主动。然而,多数地方的立法协商是由同级政协发起甚至主导,协商活动也由政协具体组织,有的地方人大及其常委会甚至认为立法协商完全是政协的职能,不协助、不参加协商活动,坐等政协报送协商成果。

 

    3.将政协设为立法协商的唯一渠道,其他主体的平等参与权受限。中国社会结构处于不断变化中,新的社会阶层及社会团体、民间组织持续萌发。立法应具有最大的统一性和普遍性,兼顾社会最大的公益。立法协商不等于政治协商,一些地方开展立法协商以政协组织为唯一渠道,实际上变相地排除了人大、政协以外其他社会主体的平等参与权,限缩了参与主体的广泛性和代表性。

 

    4.立法协商缺乏专门工作机构,组织层级较低,协商形式单一刻板。多数地方开展立法协商并没有专门设置常设的工作机构,多是在政协由分管副主席或秘书长牵头组成领导小组进行协调,由相关专委会组织对应届别的委员进行协商,意见汇总也在专委会内完成,没有上升到主席会议、常委会会议或政协会议层面;人大方面也多由人大法制委员会或常委会法制工作委员会出面,不涉及主任会议、常委会会议或人大会议层面,这使立法协商实际处在较低的层级内运行。

 

    5.人大缺乏对立法协商成果的回应机制和总结机制,立法协商的实际成效难以评估。在多地的立法协商实践中,往往是政协将相应界别政协委员提出的意见和建议汇总整理后送交人大常委会,立法协商便止步于此。

 

    三、构建地方立法协商制度机制的设想

 

    其一、制度框架。地方立法协商可以考虑设计建立“党委领导,人大及其常委会主导组织,以政协为主要渠道,相关主体积极联动,平等参与、形式多样地开展协商”的总体制度框架。

 

    1.党委领导。“党领导人民制定宪法和法律”,这反映了执政党在立法过程中的领导地位。党的领导是社会主义民主法治、健全人民代表大会制度和巩固党的统一战线的政治保证。地方党委应当贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规,通过法定程序使党组织的主张成为本地区的法规,自觉在地方立法协商中担当领导和协调的角色。

 

    2.人大及其常委会主导组织。人大与政协在性质、地位和职权职能上根本不同,立法协商本质上属于立法活动,政治协商与立法协商并不能混同,若由政协主导组织立法协商,既无法制依据,又不符合政协章程对政协自身的定位。享有立法权的地方人大及其常委会,应当在地方立法过程中居于主导的地位,体现出人大开门立法和民主立法的态度和决心。

 

    3.以政协为主要渠道,相关主体积极联动。立法协商是群众路线在立法工作中的重要体现,除了人大代表和人大常委会,还需要来自社会各方的主体共同有序参与。具有广泛代表性的地方政协是本地方治理的重要政治资源,为享有立法权的同级地方人大主导组织立法协商提供了主要渠道,应当予以充分运用。

 

    4.平等参与、形式多样地开展协商。协商注重平等参与、理性探讨,参与各方的地位都是平等的。虽然人大及其常委会是立法机关,是立法协商的主导组织者,但在立法协商的场合中,也只是平等参与的一方,不能压制其他参与主体的不同意见,也不能向其他参与主体强加观点,其角色任务更侧重于倾听、解释和协调。

 

    其二、程序设定。立法协商的程序规则应当保障多数决策、程序正义、保护少数的民主三原则,与已有的立法程序规则相衔接,并具备法律效力,以使立法协商的开展得到明确授权和制约。综合考虑,各地人大及其常委会可以专门制定作为地方性法规的《立法协商工作办法》,将立法协商的制度框架、程序规则和相关运行机制内嵌其中,并与人大及其常委会议事规则、制定地方性法规办法等法规的规定相衔接协调。

 

    其三、关键运行机制。立法协商制度也需要有与之相配套的运行机制,使之能发挥制度设计的初衷。依照总体制度和程序设定的构想,可考虑设置以下关键的运行机制。

 

    1.立法协商的启动和联动机制。在地方人大及其常委会拟定立法规划、立法计划或法律文件草案后,应当通过报刊、网站等形式向社会公布,同时向政协、与立法文件内容相关的社会组织、专家或有直接利害关系的公民送达文件和相关资料。在人大及其常委会确定相关议题举行立法协商后,相关工作机构应当及时公布信息,并与前述有关主体积极联动,为开展立法协商做好“预热”工作。

   

    2.参与主体的遴选机制。参与协商的主体总数不宜过多,应重在考虑参与主体的代表性、对协商议题的认知程度等因素,且来自各方的主体数量、比例应当保持均衡。经各方遴选形成参与主体的初步名单后,应当由人大及其常委会有关机构予以公示,接受社会各界监督,在公示期满,未收到异议或者按照有关规定对异议处理后,由人大及其常委会确认名单并予公布。

 

    3.相关主体的商请机制。在目前立法协商缺乏顶层设计,以及协商形式在不断探索、协商内容在不断丰富的情况下,立法协商暂不宜硬性规定为地方立法的必经程序。某项议题是否进行协商,应在地方党委的领导下,由地方人大及其常委会视具体情况而定。然而,这样的启动机制不应阻却相关主体就特定议题,向人大及其常委会提出立法协商启动建议的可能。

 

    4.立法协商的终结机制。协商的意义不仅重在结果,更重在协商过程中意见主张的平等表达,理性的对话与反思。从现实的可操作性出发,采用多数参与主体同意终止协商,或协商正式开始之前划定协商终止时间的方式,应当是较为公平和有效的协商终结机制。

 

    5.立法协商成果的回应反馈机制。立法协商终结后,应当由人大或其常委会有关机构整理出专门报告,载明协商中各方的主张、主要共识、分歧和争论焦点等内容,分送参与法律文件草案审议和表决的人大代表或常委会组成人员。法律文件草案进入审议阶段后,人大代表或常委会组成人员对立法协商成果的讨论情况,以及最终表决通过的法律文件对协商成果的采纳情况、未采纳原因也应予以记录。

 

    6.立法协商的过程评估和激励机制。经过立法协商,某项立法的全部法定程序结束后,地方人大或其常委会应当对该次立法,特别是立法协商的全过程认真进行总结评估,形成评估报告,重在积累经验、发现不足,促进立法协商制度机制的不断完善。