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地方信访组织体制法治化初探

    科学合理的信访组织体制是信访问题有效解决的组织保证。现实中信访组织体制却存在机构设置繁多庞杂、责任划分不清、缺乏协调统一等诸多问题。广东外语外贸大学思想政治理论学院的刘云甫、法学院的朱最新在《信访与社会矛盾问题研究》(2014年第4期)发表论文《地方立法视角下信访组织体制法治化初探》以地方立法为视角,探讨信访组织体制的法治化,对提高地方信访立法质量,增进地方信访立法实效无疑有着极其重要的理论意义与实践意义。

 

    【要点】:信访是我国长期以来存在的解决矛盾纠纷的制度,现阶段应以法律规范信访领域的诸多问题。地方信访立法应该在坚持不抵触、可操作等原则的基础上,借鉴域外相关制度,吸取信访学术探讨和工作探索的经验。地方立法中信访组织体制的合理建构根据信访功能的科学定位和地方信访实际,强化人大信访组织体制,统一、规范行政信访组织体制,厘清司法信访组织体制,形成有机统一、规范有序、连贯畅通的信访组织体制。

 

    一、信访组织体制的现状分析

 

    目前,我国信访机构繁多、庞杂。从中央到地方,各级党委、人大、 政府及政府职能部门、检察院、法院都设有或者确定了具体负责信访工作的机构。公有企业、事业单位也设有信访工作机构或者专兼职负责信访工作的人员。在人大系 统,信访机构一般设在人大常委会办公厅(室),其地位较低,相当于办公 厅(室)的“秘书机构”,负责收信、转信,很少直接对信访问题进行处理。在司法系统,信访工作是司法机关不可忽视的重要职责,但不是主要职责,在实践中因各种因素影响,司法机关工作人员有意无意地会将信访工作与非信访工作混淆。在行政系统,国务院设有国家信访局。县级以上人民政府一般都设有专门信访机构。然而,整个行政信访系统并没有形成一个有机统一、连贯畅通的整体。

 

    二、“信访组织体制”的比较法观察

 

    其一、议会主导模式。如瑞典、英国的议会监察专员制度等。在这种组织体制中,专员的工作机构都隶属于议会,一般在议会内部设立监察(专员)公署。议会监察专员全部由议会选举产生,是议会权力的延伸。议会监察专员享有调查权、视察权、建议权和起诉权等权力,完全独立于政府,也与议会保持有一定距离,议会不能命令议会监察专员去调查某一特定案件, 也不能以任何方式影响议会监察专员的决定和建议。议会监察专员之间不存在指挥与被指挥关系,他们相互配合、分工协作。议会监察专员可以对行政机关不当与违法行为进行监察,但有司法救济途径的不予受理,仅仅是对司法的一种补充。

 

    其二、行政主导模式。如韩国的民愿委员会制度、我国香港特别行政区的申诉专员制度等。在这种组织体制中,一般是设立隶属于最高行政长官(总统或行政长官)的相对独立的行政机关——申诉专员公署或民愿委员会等。申诉专员公署人事、财政独立,不隶属于其他行政机关。申诉专员一般由最高行政长官直接任命,对执行职务的行为不负民事责任和刑事责任。申诉专员享有调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进行政改革权等,享有同国会议员相同的豁免权。

 

    三、信访组织体制不同完善方案评析

 

    其一、信访程序完善模式。在维持目前多系统并存的信访格局前提下,制定统一的信访程序法,将信访案件受理、处理、终结等一般过程以法律形式 规定下来,亦即以法律为形式统一各部门的信访行为,不求机构统一,但求整体行为的协调一致。信访程序完善模式注意到当前信访制度存在的信访程序缺失、立案不规范、终结机制不完善等诸多程序问题。

 

    其二、信访行政主导模式。信访行政主导模式的核心观点是在中国这样一个行政主导的国家,司法难以真正独立的情况下,需要信访这样一套反馈系统来了解社会问题,了解民众需要,并通过赋予信访机构调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力,依靠领导和信访机构的权威解决社会问题。其具体构想是信访机构党政合设、政府主管、列入政府工作机构,党政主要领导负责信访工作,以专职信访机构为中心,以具有实质约束力的督办权为主线,将纵横向信访机构连接成一个整体网络。

 

    其三、信访人大主导模式。核心观点是将现在分散的信访机构进行整合,形成一个处理信访个案及信访问题研究的专门委员会,即以国外议会监察专员制度为参照,建立信访委员会,并将其设置在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下,与人大的其他专门委员会并列。信访人大主导模式是一种与我国宪法体制相符合的较为理想的信访组织体制,其原因在于:

 

    1.信访人大主导模式设立的信访委员会具有宪法和法律依据。宪法第70 条第 1 款规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政 经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会……”据此,按分工不同,在全国人民代表大会下设立信访委员会具有直接的宪法依据。

 

    2.信访人大主导模式有助于“核心政制”人民代表大会制度与“辅助政制”信访制度相得益彰。宪法规定,人民代表大会享有立法权、重大事务决策权、预算权、选举权、罢免权、质询权、调查权等。人民代表大会行使这些权力必须以民意和事实为基础。信访制度设立的初衷和基本功能是反映民情民意,这正好提供了人民代表大会行使权力所需要的民意基础。

 

    3.信访人大主导模式有助于维护司法权威、推进法治进程。县级以上人大常委会对本级司法机关进行监督在宪法和法律中均有规定。各级人大常委会解决信访问题,只能在法律规定框架内以法定方式、方法进行,而不能违反法律。

 

    四、地方立法中信访组织体制的合理建构

 

    其一、强化人大信访组织体制。建立信访人大主导模式,是我国信访改革的理想模式。在当今中国,一蹴而就建立信访人大主导模式是不可能的,也是不现实的。但强化人大信访组织体制应该是地方信访立法的基本方向:

 

    1.将信访机构由人大常委会办公厅(室)下设升格为人大常委会的工作机构,并对人大常委会信访工作机构的性质、职权职责、工作程序等作出明确规定,逐步提高人大信访的权威。

 

    2.将人大信访制度建设与人大制度建设相结合,通过制度设计确保人大代表对信访活动的制度化参与,以便发挥代表了解社情民意、反映公民诉求的优势,逐渐增强信访的民主参与和权力监督功能。

 

    3.建立人大常委会信访工作机构纠纷协调解决机制,即通过相关制度安排,由人大常委会信访工作机构对本级权力机关、行政机关、司法机关之间的信访受理争议,信访与行政复议、诉讼、仲裁等法定救济途径之间的受理争议进行协调,发挥人大信访的权威协调功能,促进社会主义法治建设。

 

    其二、统一、规范行政信访组织体制。大量的信访事项既是由行政系统产生的,也是由行政信访解决的,行政信访是信访工作改革完善的核心。因此,地方立法中,对行政信访组织体制的科学定位是信访组织体制设置的基础。行政信访组织体制的设置必须坚持行政信访“功能定位、机构设置与权力配置相互适配”原则 ,以具有实质约束力的交办督办权、复查复核权、信访考核权等为主线,形成一个有机统一、规范有序、连贯畅通的信访组织体制:

 

    1.实行信访工作机构与信访处理机关相分离。将信访机构部门划分为信访工作机构和信访处理机关。信访事项统一由信访工作机构受理,其他行政机关不再受理信访事项;信访事项的初查、处理由信访处理机关管辖。

 

    2.按照精简、统一、效能和便民原则,设立统一的行政信访受理机构——各级人民政府信访工作机构机关,统一受理、交办、督办、转送行政信访事项,政府职能部门不再设立或者确定信访工作机构,从而有效避免重复信访和政府职能部门工作推诿、不作为现象。

 

    3.按照职权法定、程序正义和便民原则明确信访事项的具体处理机关,即对于信访事项,依法负有处理信访事项职责的国家机关是信访处理机关;信访事项涉及国家机关主要负责人的,上一级国家机关是信访处理机关;信访事项涉及政府多个职能部门的,共同上一级行政机关是信访处理机关。

 

    4.赋予信访工作机构交办、督办、复查复核、信访考核等职权。信访工作机构通过交办、督办促使信访处理机关依法行政;通过复查复核有效纠正信访处理机关的违法、不当行为;通过建立科学的信访考核机制,将考核结果纳入公务员考核体系,以提高公务员的责任心和工作效率,从而强化信访工作机构对信访处理机关监督和信访处理机关内部的责任机制,促进信访问题的有效解决。

 

    其三、厘清司法信访组织体制。访制度是中国特色的民主参与制度、权力监督制度和补充性权利救济制度。地方立法无权去建构司法信访组织体制,厘清司法信访组织体制:

 

    1.明确司法机关具体负责信访工作的机构。根据最高人民法院、最高人民检察院的相关规定,各级司法机关都没有设立专门的信访工作机构,只是确定了具体负责信访工作的机构。地方立法应根据这一规定将司法信访组织设置法规化,明确规定司法机关应确定具体负责信访工作的机构。

 

    2.明确司法信访的受理范围。地方立法应依法梳理司法信访的受理范围,将其限制在信访人对司法机关的意见和建议,以及对司法机关工作人员违法、不当行为控告、检举等有限范围之内。

 

    3.厘清信访救济与司法救济的界限,将当事人申请法院再审、申请检察院检察建议和抗诉从信访中剥离,实现“司法的给司法,信访的给信访”,使司法的权威救济与信访的补充救济相得益彰。