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广东社会组织地方立法创新

    近些年来,我国地方立法的制度创新受到立法者的高度重视,但是地方立法在制度创新方面还有很长一段路要走。中山大学港澳珠江三角洲研究中心的曹旭东在《中山大学法律评论》(2014年第4期)发表论文《地方立法的制度创新及其重要性——以广东省社会组织立法为例》,以广东省社会组织立法为视角,系统的阐述了广东省社会组织立法的发展状况、现状、存在的问题以及社会组织立法应有的指导思想及制度创新等问题。

 

    【要点】:地方立法的创新在改革中具有越来越重要的地位。社会组织立法领域的创新,是地方立法制度创新的一个重要方面。广东社会组织法制体系现状与社会组织发展需求之间张力明显。改革社会组织立法具有正当性与合法性,应当考虑在去行政化、改革注册登记制度、培育扶持社会组织发展、提升监管水平等方面进行制度创新。广东省的立法创新将成为全国改革一个参照样本。

 

    一、广东省社会组织的发展状况

 

    就全国情况而言,改革开放之后,对于非经济领域的组织,政府态度经历了一个从“宽松”到“相当谨慎”再到“相对宽松”的过程。广东社会组织发展从历史角度上看与全国状况类似,亦经历了类似的起伏。从2000年后,社会组织增长显著增加,2000年登记社会组织不到8000个,2012年增长到35324个,年均增长率超过10%20139月底增至42582个,较2012年同期增长28.4%。横向比较来看,广东社会组织发展处于全国领先位置。社会组织数量,政府购买服务资金总量,获全国社会工作者职业水平认证人数,此三项指标,广东均在全国排名第一。与其他省份相比,广东社会组织在社会治理中发挥的作用更大,但是这并不意味着广东社会组织发展已经成熟,相反目前社会组织发展面临的问题需要认真对待。

 

    二、广东省社会组织法制体系的现状及存在问题

 

    其一、现状。广东省社会组织法制体系由两部分组成,一部分是中央层面的。一部分是广东省自己制定的法律规范,其中中央层面的规范更为主要、所占比重也明显更大。中央层面的法律规范以国务院三大条例为基本框架,即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。在这三部核心法规之外,有一些外围的规章。规章之外,还有更外围的规范性文件。广东省层面的法律规范需在三大条例的框架下就个别问题作出规定。其中相关省级地方性法规有《广东省行业协会条例》等;政府规章有《广东省社会团体登记管理实施细则》等;规范性文件有《广东省民政厅关于异地商会登记的管理办法》、广东省民政厅关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》等等。

 

    其二、问题。有关社会组织法律规范的体系是比较复杂的,包括:国务院条例、地方性法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件。目前社会组织法制体系的立法层级不够,律规范散乱复杂,缺少全国性的统一立法,是法制体系不完善表现。实际上,这样一种形式上的不完善并不一定是缺陷,全国性统一的立法也未必就一定是完善的,问题的关键还是在于立法的内容,现在的主要问题是立法指导思想和理念的滞后。随着市场经济的发展和社会问题的增多,社会组织的作用日益明显,尽管没有良好的制度环境,社会组织还是有了明显发展。政府部门也逐渐意识到社会组织对于矛盾化解和社会治理的正面功能,在三大条例没有任何变动的情况下,采取了相对宽松的态度对待社会组织。在这样的指导理念下,中央和地方不断通过规范性文件的方式对原有法律体系,特别是三大条例的基本规则进行修正。一些改革,无论中央的和广东地方的,都更符合实际需求、更具有正当性,但是由于三大条例没有修改,任何一个改革都会呈现出违法状态。

 

    三、广东省社会组织立法改革的重要性、正当性与合法性

 

    从目前来看,广东省在社会组织立法改革方面采取的是“个别突破”的模式,针对不同的事项和问题,结合中央精神以及本省实际发布规范性文件。这样一种改革模式的最大问题是不能系统全面地解决问题,而且由于立法位阶低下,很多时候执法人员没有选择执法的空间。要全面深化社会组织管理体制的改革,有效的方法是在本省内制定高位阶的法律规范,明确改革的目标和方向,制定明确的规则,全面推进有关领域实施新制度。可喜的是,广东省人大常委会已经开始了此项工作,启动了《广东省社会组织条例》立法进程。不可否认的是,地方性法规的法律位阶低于国务院的行政法规,按照一般的逻辑,地方性法规突破行政法规的规定是“违反上位法”的,但是在中国复杂的法律渊源体系之下,违反上位法未必就一定是违法。假设地方性法规与行政法规相抵触,是否就一定无效?显然不是。是否有效的最终判断标准是宪法,而不是行政法规这个上位法。

 

    四、广东省社会组织立法改革应有的指导思想及制度创新

 

    其一、指导思想。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出:激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。十八届三中全会的首要指导思想是激发社会组织活力,次要指导思想是加强管理。广东省立法应当以《决定》有关内容为指导,结合本省社会组织发展及管理改革的实际确立立法指导思想,在此基础上展开制度创新。

 

    其二、制度创新。

 

    1.登记制度方面。强制性事前审批模式登记注册是困扰社会组织发展的首要难题。广东省的地方立法应当对社会组织注册制度进行改革,将事前强制审批模式改为需要审批模式。在降低社会组织的设立门槛原有法律制度下,社会团体注册需要的会员数额和活动资金较大,广东省立法应当根据实际需要进行调整。简化社会团体和民办非企业单位的注册程序。原有法律规定,团体成立需要先申请筹备,再申请登记,广东省立法可以考虑取消有关筹备申请的程序。

 

    2.去行政化、政社分开、减少政府干预方面。明确“政社分开”原则。践中出现的政社不分的情况影响了社会组织发展的公平环境,对此广东省立法应明确政社分开原则的要求,要求政府机关不得非法干预社会组织活动。划定权力范围、简化年检程序“依法行政”是对社会组织监管机构的基本要求,没有法定权力不能干预社会组织活动。另外,广东省立法应当简化社会组织年检程序。扩大社会组织自主权,按照原有基金会条例,基金会需要每年支出特定比例的收人,这有过分干涉社会组织自主权的嫌疑,并且在实践中造成了不必要的误解。广东省立法可以賦予基金会自行决定其开支比例的权利。

 

    3.培育扶持社会组织、提升其内部治理水平、加强其作用方面。明确要求政府培育、支持社会组织发展社会组织的发展对于社会治理的完善有重要价值,政府仅仅是不干预社会组织还是不够的,政府还应当采取措施扶持社会组织发展,政府的角色需要从消极不作为到积极作为转变。提升社会组织内部治理水平原有的法律规范中并没有对社会团体和民办非企业单位的内部治理问题作出规定。扩大社会组织的权利范围广东省立法应赋予社会组织免税权利。既然社会组织是非营利性的,不得进行分红,那么与之相匹配的就应当是享受税费减免政策,税收减免政策包括两个方面,一方面是社会组织的所得税减免,另一方面是捐赠的税前扣除资格。

 

    4.加强监管方面。首先,解决没有登记社会组织的地位问题,实现监管无死角从实践情况来看,社会中有大量事实存在但又没有登记注册的社会组织,其中以社区社会组织和城乡服务社会组织居多,广东省立法不应视而不见,应将其纳入法律监管范围内进行明确规定。其次,加强对境外社会组织在境内活动的监管,诸多境外NGO(非政府组织)在社会服务方面有丰富的经验,如何在保证国家安全的前提下更好的借鉴境外社会组织经验是应认真考虑的。广东立法可以允许其在本省登记,避免其在地下活动而不能受到有效监管的情况。再次,建立全省统一的信息公开平台信息公开是政府应尽的义务,同时也有利于更好的监管。广东省立法应要求省民政部门建立全省统一的社会组织信息公开平台,政府应当将有关社会组织的设立、变更、登记信息以及诚信状况等信息通过该平台加以发布。民办非企业单位和基金会也应通过该平台公布有关信息。