您目前的位置: 首页» 立法研究» 理论聚焦» 地方科技立法的困境和出路

地方科技立法的困境和出路

    技术创新是中小企业发展的根本动力和重要途径,而科技立法无疑是推动中小企业技术发展的主要力量。浙江科技学院社会科学部的顾建亚在《浙江科技学院学报》(2015年第1期)上发表的论文《试析地方科技立法的困境和出路——基于中小企业技术创新的视角》,对地方科技立法的现状、问题、对策进行了系统阐述。

 

    【要点】:加强地方科技立法,是完善地方科技管理、促进中小企业创新能力发展的最有效手段之一。当前地方科技立法尚存在地方特色不明显、立法宗旨片面化、立法主动性欠缺、立法精细化程度不高、立法程序较为封闭等问题。创新地方科技立法,需要用足地方立法权,强化协同或统一立法;以绿色发展为宗旨,构筑以扶持新技术开发为核心的规范体系;坚持立法机关为主导,健全专家论证与公众参与机制。

 

    一、地方科技立法现状及问题分析

 

    (一)地方科技立法是中小企业技术创新的法制保障

 

    地方科技立法, 是指地方立法机关为促进地方科技进步、增强自主创新能力,依照法定的职权和程序,制定有关科技内容的地方法规规章的活动。在其内容上, 主要是对研究开发、技术市场、科技成果保护、科技奖励、技术推广、科技成果转化、国际科技交流与合作等方面进行服务与管理规范,从而支持和推进中小企业的技术创新和发展。近年来,地方政府纷纷加快了科技法制化步伐,并注重地方科技立法对中小企业技术创新的推进和保障。

 

    随着经济发展和文明进步,地方科技立法也面临着新的挑战和任务。一是中小企业集中域,存在产业结构层次偏低,经济发展依赖外需的弊端,特别是在技术研发、成果转化等层面,自主创新能力弱。二是中小企业在发展经济过程中,环境与生态破坏现象屡禁不止。这需要通过完善地方科技立法,对中小企业技术创新进行宏观调控和规范管理,特别是对低碳型的科技创新产业予以支持,促使科技立法在中小企业自主创新地方经济发展中更好地发挥作用,以实现经济发展和生态文明的和谐共存。

 

    (二)现行地方科技立法之症结分析

 

    其一、地方特色不明显。就现状而言,地方科技立法与本区域经济发展战略相结合的区域特色不甚明显,大多是对国家层面法律法规的落实和细化,然而结合本地特点提出的创见偏少,普遍存在简单“复制”国家立法的现象,如地方立法机关制定的科学技术进步条例、促进科技成果转化条例等,而且缺乏结合地方实际需要制定的解释性、执行性或先行性的配套法律规范。

 

    其二、立法宗旨片面化。更多地强调了科技进步对经济的推动而忽略了法律对科技负面影响的抑制。《中华人民共和国科学技术进步法》是调整中国科技活动的基本法,其立法宗旨强调了依靠技术进步推动经济的发展,对依法限制技术的滥用和规避技术带来的危害没有给予明确的规定。地方科技进步条例几乎无一例外地照搬了国家层面的立法宗旨,缺乏有关科技开发的生态协调保护机制的规定。

 

    其三、地方立法主动性欠缺。迄今为止,地方立法中尚缺乏专门服务于中小企业即促进、激励和保护中小企业技术创新的法律体系,中小企业技术创新法律体系不健全。这容易引发以下问题:一是立法衔接上的脱轨导致执法矛盾和适法难题;二是规范重复或空白,从而未能及时保障中小企业的全面技术创新,比如缺乏中小企业科技投入、中小企业信息咨询服务等专门的法律规范。

 

    其四、立法精细化程度不够。地方科技立法仍停留于粗放型阶段,缺乏科学性、 针对性和有效性,立法实效性难以保障。具体表现为:一是法律条款内容概括抽象, 常带有纲领性、原则性、口号性,或者内容缺乏针对性、科学性、可操作性,致使一些条款制定后从未被适用而成为“垃圾条款”二是片面强调科技立法的特殊性、倡导性,忽视其应有的普遍性和强制性,地方科技立法往往强调用肯定、鼓励、 倡导的方法,而强制性条款不多或监督性机制缺位,使得地方科技立法在某种意义上成为一种宣传性的软法。

 

    其五、立法程序相对封闭。在科技立法过程中,有些科技政策法规是在没有充分听取民众意见或邀请专家进行充分论证的基础上形成的,专家论证、公众参与立法机制不健全。

 

    其六、立法理论研究不够深入。较之其他领域的地方立法,科技立法尚缺乏有效深入的理论研究支撑,特别是地方科技立法的理论、规律、特点等,致使科技立法在重视程度、推动力量和保障功能方面缺乏氛围营造与大众推进。

 

    二、创新地方科技立法的对策思路

 

    (一)立法权限:用足地方科技立法权,强化协同或统一立法

 

    首先,要用足地方立法权。具体而言应把握2个维度:在纵向上,地方科技立法是对国家立法的细化或在合法框架内的补充、拓展;横向上,地方科技立法应根据各地不同的经济发展水平、产业结构、地理位置、自然资源和人文环境而因地制宜地做出,使立法具有鲜明的地方特色,在促进当地经济发展、提高科技水平和自主创新能力等方面发挥应有作用。为此,地方科技立法需要加强实证调查研究,畅通信息反馈渠道,对现行立法进行绩效评估,在地方性法规规章的自主性、先行性上积极探索和勇于尝试。

 

    其次,要控制和解决现行科技立法中存在的立法重叠或冲突现象。需要建立跨部门协同或法制机构立法起草机制。也就是,由几个政策相关部门协同起草,或者由政府法制机构起草。为避免立法资源的浪费及执法冲突,还应对现行科技立法进行系统梳理和归类,并加强科技立法与环保等相关立法,以及地方性法规规章与政策措施之间的对接与整合。可以建立科技立法资源的评估管理机制,定期实施重复立法现象的识别与合并。

 

    (二)立法内容:以绿色发展为宗旨,构筑以扶持新技术开发为核心的规范体系

 

    中小企业在其整个生产经营活动中,对自然生态环境有着直接或间接的影响。具体表现在生态资源的浪费和环境质量的恶化。因此,地方科技立法在关注中小企业技术创新法制需求中迫切需要引入绿色发展思想,即确立经济发展与生态文明协同的立法宗旨,加速中小企业技术创新进入新的发展阶段——绿色发展阶段。

 

    发展新技术主要是绿色技术是一项复杂的社会系统工程,需要一系列相关政策体系的配套服务。为此,地方科技立法至少可致力于以下事项:1、新技术的发展和推广;2用政府采购来激励自主创新产品的研发和生产;3扶持自主创新产品的交易和出口;4、更新环境规制以鼓励绿色技术的应用;5、强调绿色技术能提高生产力和创造新的市场(跨越全国各个行业的)的战略;6、中小企业技术创新的关键在于自主知识产权的保护与建立,因此,在科技立法中应该对中小企业的专利等知识产权给予特别保护和扶持优待。

 

    (三)立法程序:坚持立法机关为主导,健全专家论证与公众参与机制

 

    科技立法过程在坚持立法机关主导的前提下,要健全专家论证和公众参与机制。其一、专业知识和专业化与地方科技立法的质量紧密相关,立法机关在努力提高专家意见之参考价值的同时也要对专家意见予以充分尊从,而不是流于形式。其二、公众参与科技立法,有助于实现立法过程的公开透明,吸取大众智慧以修正专家立法的不足,平衡不同利益关系,以便于得到公众信任而使科技法律规范的实施更加顺畅。