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地方立法公众参与研究

    公众参与是提高地方立法民主化水平、提升地方立法质量的有效途径。山东理工大学法学院的高峰在《山东理工大学学报(社会科学版)》(2015年第4期)上发表论文《依法治国视阈下地方立法公众参与研究》,对我国地方立法公众参与所蕴含的价值理论、目前所面临的困境、可能的路径选择等问题作出了较为系统的阐述。

 

    【要点】:地方立法的公众参与是立法民主化的重要体现,其蕴含的价值理念,有利于地方立法的公众认同、立法效力的确认、法律权威的保障。目前,公众在实际参与地方立法的过程中仍面临着参与效果式微、缺乏刚性程序规定、立法后评估公众缺位等诸多困境。针对上述问题,可从完善公众参与的有关地方立法制度、制定地方立法公众参与程序、建构包含公众参与的多元化立法后评估主体等方面探索解决路径。

 

    一、地方立法公众参与所蕴含的价值理念

 

    其一地方立法公众参与彰显了地方立法的民主性。公众亲自参与到地方立法的过程中,有利于公众民主意识的增强,有利于立法内容的客观性、普适性和广泛的民意代表性,从而加强了地方立法与公众之间的亲和力和近距离感,拓展了公众参与政治生活的空间。同时,公众参与地方立法也是“人民主权原则”的体现,系“人民主权原则”的应有之意。公众对地方立法的参与还是协商民主的一种表现形式。

 

    其二、地方立法公众参与体现了地方立法的程序公正性。在现代国家,公众参与立法过程是立法程序公正不可或缺的基本要素之一,也是立法制度为立法内容正义禀赋的实现提供的制度平台和价值支持。在我国地方立法的过程中,公众参与不仅体现为立法程序的公正性,而且还承载着当地公众对立法制度提供正义法律之期待。

 

    其三、地方立法公众参与保障了地方依法治理的秩序性。公众参与地方立法,能更好地体现和反映绝大多数人的利益和诉求,而且能够向社会公众普及立法的理念和价值,这比起简单的依职权推动的强制性普法更生动。可见,公众参与地方立法,有利于提升地方立法的预期实施效果,有利于地方性法规、规章在实际生活中的推行和遵守,有利于促进地方法治秩序的生成和实现。

 

    二、我国地方立法公众参与面临的困境

 

    其一、在地方立法过程中,公众的弱势参与与立法部门的强势主导叠加,致使公众参与的效果式微。在地方立法的政治生态中,公众对于立法主导者参与立法的邀请却并未给予积极回应,既无公众参与立法的热情高涨局面,也未形成地方立法公众参与的积极氛围,体现出地方立法公众参与广度和深度的严重不足。即使如此,制约公众参与地方立法效果的主体因素并非仅仅局限于公众立法权利意识的淡薄和公众立法行为能力的欠缺,关键在于处于主导地位的立法机关对公众发挥了多大的引领效能,给公众提供的可以自主参与的制度空间有多大。

 

    其二、地方立法机关与公众之间的立法互动,在程序上缺乏刚性约束的规定,使地方立法公众参与成为民主立法的“玻璃门”。在我国现行法律法规关于公众参与地方立法的程序性规定中,公众参与并未被确立为立法的必经程序,是否需要公众参与,以何种方式开展公众参与的决定权掌握在立法部门手中。再者,公众参与地方立法的范围、具体步骤、参与规则等内容或没有明确规定,或规定得不够具体。公众参与在地方立法程序刚性制约的欠缺,为掌握主导权的立法机关恣意行使权力留下了方便之门。

 

    其三、地方立法后评估的逐步构建与评估体系中公众参与的滞后甚至缺位相对照,从而产生地方立法实效评估客观性的偏离。立法后评价指标以地方立法机关自建、自评为特色,评估的客体也主要是评估政府及有关部门,其核心是对相关职能部门的工作考核。这样,作为地方立法受体的社会公众就基本被排除在评估者、评估对象之外。这将导致地方立法评估的本末倒置,成了重点评估工作绩效,忽视了地方立法的社会效果评估。

 

    三、我国地方立法公众参与的路径选择

 

    (一) 重构、完善现行地方立法公众参与的有关制度

 

    其一、完善立法论证、听证制度。切实发挥论证会、听证会的作用,特别是要健全听证规则的实效机制,建立立法听证法定启动机制,加大立法听证会中各方意见质证、辩论的比重,推动立法听证制度的常态化。

 

    其二、建立、完善地方立法信息公开公告制度。除涉及保密内容的立法信息外,立法信息以公开为常态,让立法信息的公开成为实实在在的实质公开,贯穿整个立法过程。要全方位地利用媒体(包括传统媒体与基于数字技术和网络技术的新媒体)、媒介公告公开的立法信息,扩大立法信息沟通渠道。

 

    其三、建立立法联系点制度。通过立法联系点收集基层公众对立法工作的意见和建议,使信息欠通畅的偏远地区民众有参与地方立法的机会和渠道,切实解决关系民众切身利益的问题。

 

    其四、建立公众参与地方立法的激励制度。鼓励公众参与到地方立法过程中,对立法发表各自意见和建议,对参与立法的公众给予一定的物质补贴和荣誉表彰,调动公众参与立法的积极性。

 

    其五、建立、完善公众参与地方立法的意见和建议反馈制度。对公众的立法意见和建议在收集、整理、分析、论证的基础上判断其合理性,决定是否采纳,如果公众的意见和建议科学、合理、可行,应当充分予以尊重并采纳,且在法规草案说明和审议结果报告中予以说明;如果不采纳,也要回应公众,进行必要的答复、解释和处理说明。

 

    (二) 将地方立法纳入缜密、实效的程序轨道,制定或者完善地方立法公众参与程序

 

    地方立法活动,在程序中缺乏公众参与的“刚性”规定是立法程序正当性的“硬伤”。必须要制定出规范的、明确的、细致的、具体的地方立法公众参与程序,完善规范性、公开性、可参与性不足的地方立法公众参与程序,将地方立法公众参与的民主制度“刚性”嵌入到立法程序的每个环节,使公众能直接或者间接地参与到立法过程中,并对立法过程产生实实在在的影响和规约。

 

    (三) 建构包含公众参与的多元化立法后评估主体

 

    在地方立法评估制度中,为避免单一化评估主体的缺陷和对社会主体利益多元化诉求的回应,多元化立法后评估主体的制度选择成为必然。在多元化立法评估体系的构建中,公众参与的立法后评估模式凸现得尤为重要。公众参与的立法后评估,可以反映出地方立法在实施过程中,能否与民意形成良好的互动,获得当地公众的社会认同。在评估实践中,要有意识地吸收公众参与评估过程,将公众参与地方立法后评估作为评估体系不可缺少的一个环节和内容。