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设区市地方立法权的取得与行使——以山西省为例

    《立法法》的修改实施,虽然为设区市立法权的取得提供了法律依据。但是,对于设区市的立法权由谁实施、如何实施等方面,还没有具体规定。中共阳泉市委党校马列教研室主任王燕玲、工运理论研究室主任李燕凌、马列教研室副主任杨珍君在《中共山西省委党校学报》(2015年第6期)发表论文《论设区市地方立法权的取得与行使——以山西省为例》,从山西省的实际情况出发,对立法主体、立法内容、立法程序、立法监督等方面为地方立法权的行使做了作了较为系统的论述。

 

    【要点】:立法权属于国家权力,其核心是创制社会规则,《立法法》修改之后,设区的市也获得了立法的权力。现阶段各省应尽快对立法主体、立法内容、立法程序、立法监督等方面做出规定。并从立法机构的设置与人员配备、地方立法工作机制、地方立法人才的储备与培养,三个方面提高设区市的地方立法能力。

 

    一、设区市取得与行使地方立法权是法治社会建设的必然选择

 

    其一、地方立法权是充分发挥地方主动性、积极性、创新性的必然要求。改革开放以来,我国各地区的差异性以及发展的不平衡性表现得较为突出,全国统一的法律、法规很难做到兼顾各地实际情况。如山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区,在经济社会发展各方面与东部各省及西部地区有很大的不同。地方立法权就是要为各地区因地制宜、解决本地具体问题并充分发挥地方的主动性、积极性和创造性提供最优选择,也是经济社会发展的必然趋势。

 

    其二、地方立法权是各地制度性需求的必然结果。设区市通过行使地方立法权创制法规、规章,可以解决地方发展中的一些实际问题,弥补国家法律、法规在制度方面供给的不足。因此,地方立法权的取得与行使除要考虑其自然经济发展状况外,还应当考察其立法需求。

 

    其三、地方立法权可为资源型城市加快转型发展。提供法律支持和保障党的十八届四中全会《决定》指出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”当前,我国全面建成小康社会已进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区。山西省设区市均属于资源型城市,按照《全国资源型城市可持续发展规划(2013~2020 年)》要求,到 2020 年的发展目标是:资源枯竭城市的历史遗留问题要基本解决,可持续发展能力显著增强,转型任务基本完成。可见,资源型城市所面临的发展改革以及转型综改任务非常艰巨。转型意味着以资源为依托的传统经济结构将要作重大调整,这种调整应以保护资源、环境、文化等为主要目标,而这恰恰与地方立法的范围相吻合。因此,实现结构调整升级和转型跨越无疑都需要借助法律的规范和引领,需要制定地方性法规和规章以实现地方立法与综改决策的衔接,并为地方改革的顶层设计提供强有力的法治保障。

 

    二、对地方立法权进行有效规制,保证其行使的正当性

 

    其一、主体适格。是指地方立法应突出人大及人大代表的主导与主体作用,同时要保证社会公众参与地方立法,防止部门利益法规化。人大主导是立法主体的民主性和人民性的要求,是立法获得正当性与公正性的基础。人大主导立法工作要求在地方性法规制定过程中,地方人大及常委会要完善各项工作机制,真正发挥人大的主体作用。特别是法规草案的起草,应尽量由人大常委会法工委组织进行,必要时可委托第三方起草。

 

    其二、内容合规。在从广义上讲,内容合规是指地方立法权的行使应当遵循地方立法的基本原则和地方立法规律,法规、规章的内容应当突出地方性与创新性,以防范越权立法、重复立法、抄袭立法等浪费法律资源的现象发生。具体应遵循以下原则:一是地方立法要严格遵循“不抵触原则”。二是地方立法的内容应体现地方性。地方性要求根据“本行政区域的具体情况和实际需要情况”或对于“地方性事务”作出“具体规定”。同时,要切实改变地方立法大而全的立法理念。地方立法贵在“少而精”,不必篇幅宏大,也不必处处求全。

 

    其三、程序规范。关于地方立法的程序,我国《立法法》没有明确规定,具体由省级人大规定。目前主要表现为程序不完整、不系统、不细致。如 2001 年 3 月 1 日起施行的74《山西省地方立法条例》规定了立法准备、省人民代表大会立法程序、省人民代表大会常务委员会立法程序、较大的市的法规批准程序、法规解释、适用与备案等内容,其主要侧重于省级人大及常委会的立法程序,对下一级法规及政府规章的制定则没有具体规定。在具体的立法实践中,突出表现为立法缺乏规划,或者不按照规划项目进行立法,或者没有将立法规划作为其必要的步骤列为立法程序;立法听证不符合规范,有些地方立法听证流于形式,或根本没有听证这一环节;对于法规与规章的修改、废止、解释等没有具体程序规定或规定不完整;等等。针对以上问题,建议《山西省地方立法条例》应进一步细化和规范立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案审查以及清理、立法前论证、立法后评估等各个环节的制度和程序,建立统一的立法技术规范,使之更加科学合理、切合实际,促进立法质量不断提高。特别要强调严格按照立法规划编制立法项目,杜绝立法上的随意性。同时要规范听证程序,畅通公众参与地方立法的渠道。

 

    其四、有效监督。对地方立法权的监督是正当行使立法权的保证。对地方立法的监督应当包括立法前监督、立法中监督与立法后评估等内容,监督的方式应当有国家监督与社会监督等。

 

    三、加强地方立法能力建设的有效路径

 

    设区市地方立法能力,是考察其能否取得与行使地方立法权的可行性保障。笔者认为,立法能力应当包括立法主体的权力能力与行为能力。权力能力解决立法主体的资格问题,而行为能力则解决立法权行使的正当性与有效性等问题。

 

    其一、加强地方立法机构的设置与人员配备。当前,设区市立法机构的不健全和立法人才的缺失是制约地方立法的又一难题,也是大多数没有立法实践的设区市在立法方面的短板。据了解,大部分设区市的人大及政府在立法的专门机构与人员配备方面尚没有做好准备,在立法能力建设方面还需加大力度。因此,设区市人大常委会应增设新的专门委员会专司立法职责,同时配备专门人员负责,这就需要解决人员编制问题。设区市立法权的主体主要包括市人大、人大常委会、市政府。为适应立法需求,目前,山西省人大常委会正在着手修改《山西省地方立法条例》,并明确要求各市在机构设置与人员配备方面做好立法的先期准备。《山西省地方立法条例》规定,市人大必须成立法制委员会,法制委员会由市人民代表大会选举产生,设主任 1 人,副主任 1 2 人,委员若干人;市人大常委会要依法设立法制工作委员会,必须配备专门从事立法的专职人员,并相应设立三个科室机构;市人民政府要建立法制工作机构,配备专门人员至少10人;市政府相关部门,如城建、环保、文化、文物机构等要配备法律专门科室,以加强立法能力建设。

 

   其二、建立健全地方立法工作机制。在国家治理语境下,立法活动不是孤立的,而是社会公众广泛参与并集中体现民意的专门活动,因此,需要建立一定的工作机制,保证立法活动顺利进行。一、建立健全立法调研与立法规划编制机制。二、建立健全立法参与和协调机制。三、建立健全立法监督与评估机制。立法监督是指根据《宪法》、《立法法》的规定,由专门监督机构与社会监督组成的防止立法权滥用的制度。

 

    其三、加大对地方立法人才的储备与培养。立法行为能力的实现,取决于立法专门人才队伍建设。为此,应抓好以下几方面工作:一是抓紧建立立法人才专家库。要尽快摸清家底,对各地市现有法律人才进行登记造册,从中筛选立法人才,特别注重从律师和高校法学教师中进行选任;要从省内省外和国内国外引进一批法律、语言文字、环保、城建、城管等方面的技术专家,组成立法顾问团,以保证立法的专业化和科学化。二是加强对现有人才的培训。为适应立法需求,应将法治人才培训纳入全市人才队伍建设大局,制定全市法治人才教育培训计划。不仅要对享有地方立法权的人大、政府等部门的专司立法职能的人员进行强化培训,还要对选拔出来的律师、法律专家等组成的立法人才队伍进行专业培训。三是加快培养立法专门人才。立法人才短缺是当前制约地方立法的重要因素,因此,要探索建立与各级各类法学院校联合培养机制,加强立法学学科建设,着力培养造就立法人才及后备力量。四是建立立法研究基地或机构。应筹备建立以各地法律院校、市委党校(行政学院)为依托,以法学专家为主体,以研究探索地方立法规律为内容的研究基地或机构,为地方立法提供有力支撑。