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关于尽快完善我市行政执法程序立法的建议

    中央深改小组在第十八会议上明确要求,“要深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作。”随后,中共中央和国务院联合发布了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,再次强调推进城市执法体制改革的重要性和紧迫性。鉴此,西南政法大学地方立法研究院付子堂、杨尚东等在国家社科基金重大项目“全面推进依法治国与全面深化改革关系研究”资助下,综合各方情况,认真开展调查研究,提出关于完善我市行政执法程序立法的若干建议。

  【要点】中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下,法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序……”;“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。中央深改小组在第十八会议上也明确要求,“要深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作。”为规范行政执法行为,实现既定的改革目标。调研组对本市的行政执法实践进行了深入的实地调研,发现七大主要问题:1、多头执法、多层执法问题较为普遍存在,执法中地方主义、部门主义现象严重;2、公民、企业权利在执法过程中缺乏程序保障,越权执法、执法谋利等执法乱作为现象依然存在;3、执法人员“法定职责必须为”意识不强,执法不作为、拖延履职、执法不力等现象较为普遍存在;4、执法过程缺乏规范,使得实践中执法随意性较大,执法不规范现象很普遍;5、执法裁量权行使缺乏明确的规则指引,选择性执法、执法标准不统一、人情执法等执法不公、执法腐败问题较为突出;6、行政执法效能不高,便民机制不够完善;7、针对行政特点的文书送达制度没有普遍建立,送达难成为执法人员反映强烈的问题。针对这七类问题,调研组提出了相对应的解决措施:其一,立法思路需要由“零售立法“转向同一立法;其二,程序立法定位应符合现代行政的基本要求,回应行政执法实践存在的问题;其三,程序立法中应重点考虑构建行之有效的解决问题的制度。

 

    一、我市行政执法存在的主要问题

一种观点认为大量的实体法已经规定了相应的执法程序,就没有必要再制定《行政程序条例》。然而,课题组在调研中发现仅就我市的行政执法活动而言,现行的实体法只是解决了部分执法活动规范问题。行政执法实践中存在大量问题,显示现有立法远远未能回应规范行政执法的立法需求,很多问题与执法程序立法总则性规范的缺失或者不完善有直接关系。

    (一)多头执法、多层执法问题较为普遍存在,执法中地方主义、部门主义现象严重,行政机关之间缺乏内部行政程序机制解决由此产生的各种问题,影响对外执法效能,需要立法适度规范内部机制。

    (二) 公民、企业权利在执法过程中缺乏程序保障,越权执法、执法谋利等执法乱作为现象依然存在,需要通过立法加强对当事人在执法过程中的程序权利的保障,完善对执法权的制约与监督机制。

    (三)执法人员“法定职责必须为”意识不强,执法不作为、拖延履职、执法不力等现象较为普遍存在,法律得到不有效实施,造成一些违法行为长期得不到制止、纠正。执法缺位在社会上形成守法者不利、违法者获利的不良导向,法律权威受到损害,民众意见较大。而依据调研的发现,造成这种不利后果的一个主要原因就是立法对启动执法程序的条件缺乏明确规定,执法机关与举报人在是否具备启动执法程序的条件上有时存在认识差异。

    (四)行政执法过程缺乏规范,需要通过立法建立常态执法机制与规范执法过程。现有立法规范侧重于对行政处罚等行政决定的规范,执法过程缺乏规范,使得实践中执法随意性较大,执法不规范现象很普遍。例如执法检查随意性较大,有的部门执法扰乱商户、企业的正常经营活动,有的市多部门执法检查缺乏协调,对企业正常经营活动造成影响,有的是执法人员滥用执法检查权,达到执法寻租的目的。

    (五)执法裁量权行使缺乏明确的规则指引,选择性执法、执法标准不统一、人情执法等执法不公、执法腐败问题较为突出,民众反映非常强烈。受立法宜粗不宜细政策影响,执法权行使的条件往往不明确、不具体,大量实体法授予执法部门巨大裁量权。执法实践中,受执法立法滞后形成的制度规范缺失的影响,执法裁量权行使不公现象较为突出。

    (六)行政执法效能不高,需要完善相关机制提高政府公共服务水平。行政事务随着社会发展日益繁重、复杂,面对新老问题,一些部门和地方近年来在推进行政信息化建设、优化行政流程、提供便民服务等方面取得很大成绩,但仍然存在一些问题需要完善机制予以规范,比如执法信息共享缺乏制度保障,从而使得企业需要根据不同部门的要求重复安装摄像头,加重企业负担,浪费资源;又如老百姓手中办理各种事务的卡没有实现一卡通,不够便利,浪费资源等等。

    (七)针对行政特点的文书送达制度没有普遍建立,送达难成为执法人员反映强烈的问题。行政送达在制度上基本参照司法送达方式,实际操作层面也仿照司法送达进行,但是,与司法文书送达相比较,行政文书送达更为复杂,包括行政文书送达数量远远超过法院,被管理对象流动性非常强等等。而这些难题需要通过立法针对行政送达的特点作出具体规定。

    二、对完善我市行政执法程序立法的建议

    (一)立法思路需要由“零售立法“转向同一立法。从立法层面上讲,行政程序立法非常薄弱,数量不多的行政程序法律规范主要是部门规章和地方立法。针对当时情况,立法者确立了从单行法入手,”成熟一个、制定一个“的零售立法思路。但是随着社会关系日益的复杂化,行政执法面临很多新问题,使得执法实践异常复杂。单行立法实践异常复杂。单行立法已经无法回应规范行政执法的立法需求,需要转向制定综合性统一程序立法。

    (二)程序立法定位应符合现代行政的基本要求,回应行政执法实践存在的问题。依法治国是为了实现“国家治理体系和治理能力现代化“的改革总目标,行政执法是法律实施的重要机制,完善行政执法程序立法应能推动行政执法完成现代转型。因此,立法需要建构符合现代行政基本要求的程序制度,并能够有效解决行政执法实践中存在的问题,这是完善行政执法程序立法应当坚持的前提。

    (三)针对执法实践中的具体问题,程序立法中应重点考虑构建的主要制度。其一,针对多层执法、多头执法问题,应在相应的程序立法中明确规定上下级执法权配置规则、管辖确定、行政协助、公告行政执法人员资格、明确行政执法辅助人员职责范围等机制;其二,针对违法执法、执法谋利等执法乱作为问题,重点保障当事人在执法过程中的程序权利,例如可规定职权法定原则、公开执法权力清单、听取当事人意见、说明执法决定理由、重大执法决定法制审核机制等;其三,针对执法不作为,懒政、怠政等问题,结合造成执法不作为的原因,立法上可从以下四方面着手解决:1、规定行政执法的启动以依职权启动为原则。2、规定对公民、企业举报、投诉的处理机制。3、理顺行政内部关系,细化管辖确定规则和行政协助规则,解决因管辖不明带来的不敢管、不愿管等问题。4、针对作出执法决定的一般期限,要求执法机关在法定期限内及时作出决定;其四,针对行政执法效能不足的问题,建构多项机制提升执法效能。通过程序立法的方式提升执法效能应是较为有效的方式之一,例如可规定行政机关应当加强执法的信息化建设,机关之间实现执法信息共享。行政机关应加快电子政务建设,推进行政事务办理信息化,提供更为便民的服务等等;其四,针对执法不规范问题,我们可以在程序立法中相对应的规定常态执法检查机制、行政证据制度等内容;其五,针对选择性执法、执法标准不统一等裁量权行使不规范、执法不公等问题,我们可以在程序立法中相对应的规定比例原则、裁量基准制度、行政指导案例、说明理由制度等等;其七,针对送达难问题,结合行政送达特点,细化送达规则。比如在程序立法中明确若面临当事人签收、找不到当事人情形时,如何确定执法决定已经送达的方式。