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周尚君:地方立法权扩容的“喜”与“忧”

    编者按:从《立法法》修改至今,各地在实践过程中,逐步得到立法权扩容所带来便利的同时,也遇到一些问题和困惑。本文作者通过调研,试对这些现象做一概括分析。

 

    十二届全国人大第三次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,赋予设区的市人大及其常委会、市人民政府地方性法规制定权和地方政府规章制定权,使地方立法权主体从49个扩容到282个。这一修改既是中国立法格局的重大调整,也是中央地方关系法治化的重要步骤,必将对全面深化改革、全面依法治国进程产生深远影响。

 

    尽管中国属于单一制宪法体制,但地方在国家治理体系中长期发挥着不可或缺的重要角色。尤其是改革开放以来,随着组织人事制度“下管一级”和“分税制”改革的全面推行,地方在国防、外交以外的农林水、科教文卫、环境保护、城乡统筹等社会事务中发挥着越来越重要的作用。对这些领域的依法治理无一例外都涉及地方立法问题。而宪法对中央地方事权的规定过于单一和笼统,地方事权的宪法配置与中央存在明显的交叉重叠,无法有效区分地方职能与责任。地方立法权扩容可以在实践中为地方事权探索法定范围与界限,为地方的国家治理职能提供合法依据。

 

    对地方而言,在确保法律层级效力得到充分尊重和维护的前提下,通过地方立法权扩容,可以显著提升地方竞争活力,转变竞争方式,促其从单一的经济GDP发展模式逐步走向全面科学发展。同时,通过纠正中央立法与地方立法交叉重叠问题,节省立法资源。另外,以实践问题为导向,可以实现立法质量的切实提升。通过立法方式突显区位优势,从被动的“配套立法”转型为主动的“创制立法”。

 

    地方立法权扩容还有利于地方重大改革于法有据。扩容后的地方可以通过依法改革,有效克减改革风险。相对于中央而言,地方在某些领域和事项上行使立法权具有天然的信息优势,它能够使制度运行更少消耗成本。诚如托克维尔所言:“社会情况一旦确立,它又可以成为规制国民行为的大部分法律、习惯和思维的首要因素,凡非它所产生的,它都要加以改变。”地方直接面对具体的社会情况,对高度分散、无法被集中处理的局部知识,地方立法者可以驾轻就熟,减少改革过程中所带来的社会治理风险。

 

    当然,同时需要关注的是,地方立法权扩容可能面临一些不容忽视的现实问题和挑战。

 

    动力不足。根据立法法规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这一规定对立法范围给予了明确限定,即城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三大领域。全国人大常委会副委员长李建国在《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》中说,根据各方面的意见,修正案草案在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时,明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规,法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。原有49个较大的市已经制定的地方性法规,涉及上述事项范围以外的,继续有效。这一说明对于明确地方立法权限和范围,避免重复立法,维护国家法制统一有积极意义。但是,对于地方立法范围的三个领域限定对实现地方发展方式的转型升级显得有些捉襟见肘。而同时,因为原有49个较大的市在农林水、科教文卫、环境保护、城乡统筹等诸多领域曾有不少有益的立法探索,虽然已有立法继续有效,但却限制了其进一步改革发展的立法动力。

 

    能力有限。立法是一项复杂的系统性、综合性工作,对法律专业水平和社会实践能力的需求极高,立法能力能否匹配是设区的市普遍面临的一个重大现实问题。在调研中我们发现,设区的市的立法机关立法力量、立法能力不足问题普遍存在。人大法制委、人大常委会法工委,尤其是政府的法制部门,其机构设置长期较为弱化,职能发挥很不充分,人员配备不到位的问题比较严重。目前仍旧有很多地方甚至沿海发达地方的政府法制部门都存在与政府办公室合署挂牌办公现象,基层政府法制机构工作人员还有不少是兼职人员。因此,行使设区的市的地方立法权,立法能力不足显然是一个亟待解决的重要问题。

 

    立法滥用。由于各地方对立法的功能和价值认识深浅不一,立法水平参差不齐,地方特色各异,有可能出现地方立法互相排斥抵触,甚至出现立法权过度滥用的问题。对于这一问题,首要任务是必须始终明确把握地方立法权扩容改革的“内在价值追求”,即坚持法治与改革相衔接,让改革在法治的轨道上稳步推进。赋予地方立法权的目的是为了推进地方改革始终走在法治轨道上,通过依法改革有效克减改革风险。法治可以增进改革预期,降低改革成本,维护改革过程的相对稳定性、连贯性,并以程序理性、规则理性、民主理性克减改革过程中的反复与恣意,预防和控制改革风险。当前,有些地方以改革的名义泛滥制定各种规范性文件,违法设定相对人的权利义务,将地方保护主义和部门利益制定为“红头文件”予以实施,干扰了全面依法治国的进程,扰乱了地方立法秩序。因此,要深刻理解赋权的目标是为了限权的法治思维。将地方事务通过法定方式和程序,转变为地方性法规和规章,逐步消除立法之外的“立法”灰色地带。