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地方立法权扩容的机遇与挑战

    2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过了《立法法》修正案,将省级以下享有地方立法权的主体从49个较大的市,扩大到全国284个设区的市和自治州(以下称“设区的市”)。这对于地方各级人大来说,机遇与挑战并存、压力与动力同在。

 

    首先,与地方经济社会的迅速发展相适应,地方立法权的扩容具有必然性,同时,地方立法权扩容也将促进当地经济社会的发展。改革开放以来,地方经济社会发生了翻天覆地的变化,很多设区的市规模不断增大。按照2014年的统计,我国现有特大型城市87个、大型城市82个,二者之和占全国设区的市60%。随着城镇化建设的推进,大城市比例将不断上升,与之相关的土地管理、人口控制、环境保护、文化建设、社会治理等问题将越来越棘手复杂。在法律、行政法规、地方性法规之外,还存在很多“法外空间”(即法律、行政法规、地方性法规没有设立规范的地方)。由此,赋予设区的市地方立法权,顺应了时代发展和社会发展的现实需求。

 

  其次,根据我国现行《宪法》的规定,各级地方人民代表大会及其常委会是地方国家权力机关,代表人民行使国家权力,保障宪法法律的贯彻实施,促进地方经济社会的有序发展。在全面推进依法治国进程中,各级地方人大应当抓住机遇,充分发挥重要作用,积极开展地方立法工作。毛泽东在《论十大关系》中写道,“处理好中央和地方的关系,对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”;我国现行《宪法》第三条规定,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在我国,中央立法机关与地方立法机关各具特点、各有所长,新《立法法》赋予所有设区的市地方立法权,不仅是我国立法体制的新发展,更成为推动地方立法发展的新契机。

 

  因此,新《立法法》对地方立法权主体的扩大,有利于进一步推动地方经济社会发展的新跨越,也有利于进一步优化地方人大的工作,提高地方立法的科学性和民主性,对全面推进依法治国具有深远意义。但值得注意的是,贯彻落实好立法权扩容的相关规定,必须克服一些挑战与困难。

 

  必须健全完善权力机构和工作机构。在我国立法体制中,法制委员会和法制工作委员会,是地方立法工作的“鸟之双翼,车之双轮”,必须尽快健全完善。根据地方组织法规定,法制委员会组成人员从人大代表中产生,法制工作委员会通过组织部门和编委批准产生。因此,必须充分发扬民主集中制原则,积极争取地方党委政府的有力支持。同时,要严把立法人才的质量关,既要招录法律专业性人才,也要吸收具有工作经验的人才,形成优势互补。

 

  新《立法法》规定,设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由所在省、自治区人大常委会确定,而确定依据是5个因素,即人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力。其中,立法能力居于关键位置。这对地方各级人大法制队伍的建设提出了新要求。首先,由于立法权扩容,必然会加大省级人大常委会特别是法制工作机构的工作量,相应地要求充实强化立法队伍;其次,健全专门机构和优化专业力量的同时,应高度重视立法队伍的培训工作,同步提高立法能力,确保立法质量。

 

  充分发挥地方人大在地方立法中的主导作用,统筹协调人大立法与政府立法。在地方立法中,各级地方人大作为国家权力机关,理当起到中流砥柱作用,协调好各部门利益关系,以实现公共利益最大化。实践中,大量法规由地方政府提出,政府的立法能力实际地影响法规的质量;同时,新《立法法》相应赋予市政府制定政府规章的权力。由此,在重视地方人大立法的同时,必须同步优化政府立法工作。

 

  处理好效率与质量的关系,既要抓紧积极落实相关规定,更要谨慎严格把好质量关。对本就享有地方立法权的市来说,必须严格按照新《立法法》对地方立法权限的要求,依法调整工作,做好过渡衔接;对刚享有地方立法权的市而言,必须学习立法经验,根据本地实际需要,扎实推动立法工作。新《立法法》赋予所有设区市立法权,立法主体和层次骤然增多,必须稳步推进,有序放权。

 

  法律是治国之重器,良法是善治之前提。良法善治,捍卫的是每个人的尊严和权利,护佑的是国家的富强和个人的幸福。地方立法权扩容,为国家善治解良法之渴,有力地推进国家治理体系和治理能力现代化。